Tulisan ini membahas Independensi Kekuasaan Kehakiman yang ditulis oleh ditulis oleh Fajar Laksono Suroso yang telah terbit di Majalah Konstitusi
Literasi Hukum – Kelindan seimbang hukum dan demokrasi merupakan tampilan paripurna yang diharapkan semua negara bercorak demokrasi konstitusional. Negara hukum dilaksanakan atas ‘kehendak umum’ yang tercermin dalam aturan hukum. Maka dikatakan, negara hukum merupakan perwujudan asas kedaulatan rakyat atau demokrasi. Tamanaha (2004:7) menyebut, istilah rule of law sejak lama sudah dianggap sinonim dari demokrasi. Neumann (1986:27) memberinya istilah negara hukum demokratik. Minus ‘demokrasi’, negara hukum mungkin punya hukum melimpah, tetapi bukan bertujuan membatasi kekuasaan penguasa, melainkan memagari kebebasan dan hak warga negara. Bisa jadi, negara hukum itu sekadar ‘negara undang-undang’ untuk tak menyebutnya kasar sebagai negara otoriter.
Di negara hukum demokratis, bersama lembaga eksekutif dan legislatif, lembaga yudikatif bekerja di bawah prinsip pemisahan kekuasaan. Di sini, istilah lembaga yudikatif digunakan secara bergantian (interchangeable) dengan kekuasaan kehakiman dan pengadilan. Legislatif membuat undang-undang. Eksekutif melaksanakan undang-undang. Yudikatif memastikan pembuatan dan pelaksanaan undang-undang tidak abai terhadap nilainilai keadilan. Ketiganya punya kontribusi harmonik menjaga nadi konstitusionalisme terus berdenyut.
Berbeda dengan legislatif dan eksekutif, yang saling berinteraksi dan kerja sama dalam menjalankan kewenangannya, lembaga yudikatif harus dipisah sedemikian rupa. Dipisah bukan untuk memberi keistimewaan, melainkan melindungi warga negara dari kesewenang-wenangan penguasa. Di negara-negara demokrasi konstitusional, pengadilan dirancang sebagai ‘wasit’ untuk mencegah dan melindungi demokrasi dari pelaku curang. Karena itu, pengadilan disemati independensi. Maksudnya kata Harold See (1998:146- 147), pengadilan itu selain merdeka secara kelembagaan (institutional independence), terpisah dari cabang kekuasaan manapun, mencakup organisatoris, administrasi, personalia, dan finansial, juga merdeka dalam membuat putusan (decisional independence). Dengan independensi itulah, Aharon Barak (2006:22) menyebut pengadilan dapat menjalankan fungsi utamanya, yakni memberi perlindungan terhadap demokrasi. Itu pula yang membuat pengadilan menjadi episentrum negara hukum demokratis. The courts are the capital of law’s empire, and judges are its princes, kata Ronald Dworkin.
Masalahnya, independensi kekuasaan kehakiman di banyak negara diwarnai catatan kelam. Kewenangan besar dengan independensi di tangan, membuat kekuasaan kehakiman begitu krusial untuk memengaruhi cabang kekuasaan lainnya. Maka, kedua cabang kekuasaan itu tak akan pernah melepaskan independensi berada sepenuhnya di genggaman kekuasaan kehakiman (2018:12). Hal itu antara lain yang membuat pengadilan kerap menghadapi situasi tak ideal. Pengadilan memiliki peranan krusial, dilekati independensi, tetapi itu justru membuatnya mengalami paradoks. Dalam the Federalist, Alexander Hamilton menyatakan, pengadilan merupakan cabang kekuasaan “paling lemah” dan “paling tidak berbahaya” karena tak punya tentara, pedang, atau uang untuk menegakkan putusan mereka. Benarkah? Pada satu sisi, saya percaya pengadilan benar-benar ‘paling lemah’. Tapi di sisi lain, saya mulai meragukan pendapat pengadilan itu “paling tidak berbahaya”. Di sinilah paradoks independensi pengadilan itu timbul.
Tak Berdaya Menahan Serangan
Bagi saya, mengatakan pengadilan dalam posisi ‘paling lemah’ itu tak melulu soal menegakkan putusan, melainkan harus juga diartikan ‘paling lemah’ dalam hal menjaga independensi. Semakin independen suatu pengadilan, maka semakin kuat pula keinginan pihak luar yang bersinggungan dengan pengadilan untuk merobohkannya. Sekali lagi, sejarah memajang etalase varian fakta betapa pengadilan sering tanpa daya menghadapi serangan terhadap independensinya. Caranya macam-macam, tetapi tergetnya satu: membuat pengadilan kehilangan independensinya.
Dengan amat menarik, Levitsky dan Zibblat (2019) dalam buku “Bagaimana Demokrasi Mati” mengungkap tragedi pelemahan independensi pengadilan di sejumlah negara di Eropa dan Amerika Latin. Cara paling ekstrem ialah menghilangkan atau membubarkan pengadilan, kemudian mendirikan pengadilan baru. Ini terjadi pada 1999 di Venezuela. Presiden Hugo Chaves memberikan kewenangan pada dirinya sendiri untuk membubarkan lembaga negara, termasuk pengadilan. Karena takut dibubarkan, Mahkamah Agung setuju menyatakan tindakan Chaves itu konstitusional. Ketua Mahkamah Agung, Cecilla Sosa, mengundurkan diri dan menyatakan, “pengadilan telah bunuh diri agar tak dibunuh”. Tetapi itu tak membantu. Mahkamah Agung dibubarkan, Chaves membentuk Tribunal Supremo de Justitia. Jumlah hakim ditambah, dari 22 menjadi 32. Chaves mengisi posisi hakim dengan para loyalisnya. Hasilnya, selama 9 tahun tak ada putusan yang menentang Chaves.
Cara lain, mengganti hakim berseberangan dengan sekutunya. Di Argentina, pada 1946, di masa Presiden Juan Veron, empat dari lima hakim agung berasal dari kubu lawan. Untuk mengamankan Veron, sekutu Veron di Kongres memakzulkan tiga hakim dengan dugaan pelanggaran hukum, sementara satu hakim lain mengundurkan diri sebelum dicopot. Veron menunjuk empat loyalisnya sebagai hakim. Setelah itu, pengadilan tan pernah menentang Pemerintah. Di Hungaria, Perdana Menteri Viktor Orban menguasai sejumlah lembaga negara penting, termasuk Mahkamah Konstitusi, dengan mendudukkan orang-orang di kubunya. Orban menunjuk orang pilihannya mengisi posisi hakim Mahkamah Konstitusi. Itu cukup kuat membatasi kemampuan pengadilan itu untuk mengawai kekuasaan Orban.
Pada masa Presiden Alberto Fujimori, para penegak hukum, termasuk tiga hakim agung dan dua hakim konstitusi, ‘dibeli’ dengan mengirimi uang bulanan kepada mereka di Peru. Pada 1997, ketiga Fujimori hendak melanjutkan ke masa jabatan yang ketiga sebagai presiden. Kongres yang berisi sekutu Fujimori mencopot tiga dari tujuh hakim konstitusi. Alasannya, hakim yang mengatakan Fujimori menghindari pembatasan jabatan menurut konstitusi tak konstitusional merupakan tindakan yang melanggar konstitusi. Lain pula di Kolombia pada 2015. Presiden Nicholas Maduro memanfaatkan Mahkamah Agung yang penuh dengan loyalisnya untuk melumpuhkan badan legislatif. Dan benar, Mahkamah Agung membuat putusan yang merugikan Kongres sebanyak 24 kali dalam 6 bulan, yakni membatalkan undang-undang yang sudah disetujui Kongres.
Di Indonesia, Sebastian Pompe (2014) mencatat intervensi serius penguasa terhadap pengadilan. Dalam praktik di masa lalu, campur tangan Presiden Soekarno dilakukannya dengan terang. Intervensi dilakukan dengan menyertakan Ketua Mahkamah Agung, Wirjono Prodjodikoro, sebagai anggota Kabinet dengan status Menteri pada 1960. Jelas, independensi pengadilan hilang sejak saat itu. Pernah dalam perkara Cosmos yang melibatkan seorang penyelundup, Soekarno menghendaki perkara ini diadili sebagai perkara subversif agar bisa menjatuhkan hukuman mati. Karena itu, ia minta Wirjono menginstruksikan hakim yang menangani perkara, yaitu Sri Widoyati agar menjatuhkan pidana mati. Widoyati menolak, tapi terus dibujuk. Secara halus, Widoyati meminta Wirjono menyerahkan surat presiden soal permintaan itu kepadanya. Widoyati berpikir, tak mungkin Soekarno seberani itu memintanya menjatuhkan hukuman mati. Secara mengejutkan, keesokannya, Wirjono menemui Widoyati dan betul-betul menyerahkan surat itu (2014:96).
Begitu pula, tekanan kuat kekuasaan Pemerintah Soeharto dijumpai saat pengadilan menangani perkara yang melibatkan kepentingan (oknum) kekuasaan. Ini terjadi misalnya saat pengadilan menyidangkan perkara Haris Murtopo (anak Ali Murtopo, salah satu penguasa kuat Orde Baru). Haris diadili setelah menembak mati teman sekolahnya. Oleh pengadilan, Haris dibebaskan dengan alasan Haris membela diri. Padahal ada fakta kuat bahwa Ketua Mahkamah Agung, Seno Adjie, memanggil hakim yang mengadili Haris Murtopo dan langsung mendikte putusan pembebasan Haris (2014: 186-187).
Tergambar, serangan menyasar ke hakim-hakim pengadilan, termasuk kepada hakim tangguh sekalipun, walaupun ujungnya kalah dan menyerah. Hakim yang tangguh menyerah dan memilih mundur. Hakim yang integritasnya keropos, bertahan dengan bertunduk tanpa daya mengikuti dikte penguasa. Pengadilan amat lemah melawan gerusan terhadap independensinya. Gerusan bisa berupa godaan dan iming-iming material, baik berupa uang, barang, kekuasaan, popularitas, atau yang lainnya. Dapat juga dalam bentuk ancaman dan ketakutan akan konsekuensi putusan yang akan diambilnya, baik terhadap keselamatan diri, keluarga, atau karirnya.
Terjebak ‘Juristocracy’
Berkenaan dengan keraguan bahwa pengadilan merupakan cabang kekuasaan “paling tidak berbahaya”, saya justru mengatakan bahwa pengadilan pada titik anomali tertentu sangat membahayakan demokrasi. Ini akan terjadi ketika pengadilan merasa dalam posisi yang amat kuat dan‘ultra independen’. Apabila tak sabar dan tak bisa menahan diri, pengadilan terjebak bermain menjadi aktor utama ‘juristocracy’, bukan demokrasi. ‘Juristocracy’ oleh pencetus istilah ini, Ran Hirschl (2005), dimaknai sebagai tren pengambilan keputusan penting oleh para hakim di pengadilan, terutama di pengadilan konstitusi yang punya otoritas menafsirkan konstitusi, turut terlalu agresif memengaruhi jalannya roda pemerintahan dan kebijakan negara.
Ada contoh menarik berkait dengan mahkamah konstitusi yang selalu dipahami berperan menciptakan sistem pemerintahan demokratikkonstitusional, terutama melalui kewenangan judicial review. Nyatanya di sejumlah negara, mahkamah konstitusi gagal menjalankan perannya. Kegagalan itu menurut Donald L. Horowitz (2006: 126- 127) disebabkan oleh beberapa hal, salah satunya, mahkamah konstitusi bertindak terlalu jauh mendikte kebijakan yang menjadi wewenang legislatif dan eksekutif. Ini pernah dialami Mahkamah Konstitusi (MK) Hungaria.
Horowitz mengatakan, MK Hungaria telah menjadi luar biasa agresif termasuk membebankan kewajiban afirmatif kepada dua cabang kekuasaan lainnya. Tanpa ketentuan konstitusional, MK Hungaria ikut campur dalam urusan kebijakan parlemen. Bahkan, MK Hungaria pernah meminta parlemen mengesahkan aturan hukum mengenai hukum acara atau tata tertib parlemen. MK Hungaria juga pernah menyatakan bahwa parlemen, yang gagal mengesahkan UU tertentu, telah bertindak “unconstitutionally by omission”. Tercatat sebanyak 260 kesempatan antara tahun 1990 sampai dengan 1995, MK Hungaria melalui putusannya menentukan bagaimana seharusnya UU dibuat, apa yang seharusnya diatur dalam UU, kapan batas waktu UU harus selesai dibuat. MK Hungaria telah memutus hal-hal yang menjadi kewenangan cabang-cabang kekuasaan lain secara detail, bahkan sampai pada persoalan anggaran. Hyper-activism MK Hungaria itu segera reaksi politik serius parlemen. Kondisi semacam itu yang disebut Fajar Laksono (2019:234) menciptakan relasi kelembagaan antara mahkamah konstitusi dengan pembentuk UU dalam sifatnya konfrontatif, bukan kooperatif.
Dorongan pengadilan ke arah ‘juristocracy’ semakin besar seiring negara tengah mengalami hyperregulations atau obesitas hukum. Sebab, kondisi itu akan berimbas pada meningkatnya peran pengadilan dalam menentukan validitas setiap regulasi maupun kebijakan negara melalui mekanisme judicial review. Ini menyorongkan pengadilan pada wilayah yang bukan bagian dari derajat dan wewenangnya. Bisa saja pengadilan menjadi lebih mirip ‘miniparliament’ atau malah menjadi siluet dan sketsa pemerintah. Hal lain, tatkala gejala ‘juristocracy’ ditolerir, mungkin saja pengadilan tergoda menggunakan putusannya sebagai ‘senjata’ memengaruhi kebijakan cabang kekuasaan lain yang menguntungkan diri hakim terutama, atau pengadilan secara institusional. Artinya, putusan dibuat bukan lagi murni didasarkan pada pertimbangan hukum yang kokoh dan meyakinkan, melainkan karena motif-motif tertentu di luar penegakan hukum dan keadilan. Bagi Miller (2004;272), hal semacam ini merupakan suatu ancaman bagi demokrasi. Sebab, adalah tidak pantas mengangkat pengadilan sebagai institusi yang tidak representatif dan tidak akuntabel di atas institusi yang representatif dalam pembuatan suatu kebijakan publik. Terlebih lagi, dalam area kekuasaan kehakiman dikenal mengenal principle of judicial restraint. Hakim dan pengadilan seharusnya menahan diri tentang persoalan yang bukan kompetensinya.
***
Sering kita dengar ungkapan: sejarah akan berulang. Artinya, sejarah sejatinya mengungkap wajah masa depan kita. Jadi, meski tak diinginkan, peluang sejarah kelam independensi pengadilan terjadi lagi selalu ada. Vaksin atau antibodi terhadap paradoks itu belum ditemukan. Para penstudi hukum kebanyakan membuat rekomendasi normatif: independensi merupakan kemutlakan, titik. Agar memutus dengan adil, agar berkontribusi dalam demokrasi, hakim dan pengadilan harus ini, tidak boleh begitu, atau harus menghindari ini dan itu. Belum ada resep yang betul-betul memiliki posibilitas tinggi untuk gampang dipraktikkan agar independensi itu benar-benar ada dan terjaga. Atau, jangan-jangan, independensi pengadilan itu cuma mitos, yang gampang dikisahkan, tetapi tak pernah ada wujudnya.
Untuk itu, yang dapat dituliskan di sini mungkin menambah panjang rekomendasi normatif. Kita punya konstitusi tertulis untuk mengawal demokrasi. Di dalamnya memuat jaminan independensi kekuasan kehakiman. Namun, itu semua dapat bekerja dengan baik manakala disokong aturan main atau norma kebajikan tak tertulis yang disepakati bersama. Untuk itu, dua norma fundamental kelangsungan demokrasi seperti dikatakan Levitsky dan Zibblat, yaitu saling toleransi dan sikap menahan diri secara kembagaan (2019:83), kompatibel untuk mewujudkan independensi pengadilan. Dalam tulisannya, Ronli Sifris (2008) menyebut independensi pengadilan merupakan komponen inti demokrasi. Jadi, klop!
Toleransi merujuk pada penghormatan semua pihak, seluruh cabang kekuasaan atas eksistensi, fungsi, dan kewenangannya masingmasing. Perbedaan pandangan mungkin terjadi, tetapi toleransi merupakan kesepakatan untuk tak sepakat. Maka dari itu diperlukan, sikap menahan diri secara kelembagaan. Artinya, semua pihak, semua cabang kekuasaan, menghindari tindakan yang seolah-oleh sesuai hukum, padahal sebetulnya mengangkangi hukum.
Full Paper:
