Keputusan Tata Usaha Negara sebagai Objek Peradilan Administrasi

Literasi Hukum – Dalam melaksanakan tugas administrasi pemerintahan, pejabat pemerintahan umumnya mengeluarkan keputusan tata usaha negara.

Contoh dari keputusan tata usaha negara adalah konsesi tambang. Pejabat yang mengeluarkan konsesi adalah pejabat di bidang pertambangan. Pejabat itu mengeluarkan konsesi berdasarkan kewenangannya yang diatur melalui peraturan bidang pertambangan.

Contoh lain adalah sertifikat hak milik atas tanah. Pejabat yang mengeluarkan sertifikat adalah pejabat bidang pertanahan berdasarkan kewenangannya dalam peraturan dengan bidang yang sama.

Kita akan menemukan lebih banyak bentuk keputusan tata usaha negara melalui kegiatan administrasi pemerintahan. Keputusan ini bersifat administratif serta mencakup banyak bidang dan skala yang beragam.

Lebih lanjut, keputusan tata usaha negara juga mampu menimbulkan dampak bagi masyarakat. Misalnya, konsesi tambang berdampak wilayah tempat tinggal penduduk yang berada di sekitar wilayah pertambangan. Sertifikat tanah hak milik berdampak pada hak kepemilikan seseorang atas tanah yang tercantum dalam sertifikat.

Oleh karena mampu menimbulkan dampak bagi masyarakat, keputusan tata usaha negara dapat diadili. Ia dapat menjadi objek yang diperiksa melalui mekanisme peradilan administrasi. Di Indonesia, keputusan tata usaha negara dapat digugat melalui Peradilan Tata Usaha Negara (“PTUN”).

Artikel ini akan membahas bagaimana keputusan tata usaha negara mampu menjadi objek yang diperiksa melalui peradilan administrasi Indonesia.

Arti dari keputusan tata usaha negara diatur secara definitif dalam 2 undang-undang di bidang administrasi negara.

Pertama, yaitu Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (“UU Administrasi Pemerintahan“). Kedua, yaitu Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (“UU PTUN“) yang telah diubah dengan perubahan pertama melalui UU 9/2004 dan UU 51/2009.

UU Administrasi Pemerintahan, melalui Pasal 1 angka 7, mengatur definisi keputusan tata usaha negara sebagai berikut.

Keputusan Administrasi Pemerintahan yang juga disebut Keputusan Tata Usaha Negara atau Keputusan Administrasi Negara yang selanjutnya disebut Keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Sedikit berbeda dengan sebelumnya, melalui Pasal 1 angka 3, UU PTUN mengatur definisi keputusan tata usaha negara sebagai berikut.

Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

Dari 2 pasal di atas, dapat dipahami bahwa sesuatu disebut sebagai “keputusan tata usaha negara” jika sesuatu itu memiliki unsur-unsur berikut.

1. berbentuk penetapan tertulis,
2. dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara,
3. berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku,
4. bersifat konkrit, individual, dan final, dan
5. menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

UU PTUN mengatur bahwa istilah “tertulis” pada indikator ke-1 tidak merujuk pada bentuk keputusan, melainkan pada isi dari keputusan. Ini berarti, bisa saja suatu catatan atau nota dianggap sebagai keputusan meskipun catatan atau nota itu tidak memiliki bentuk formal, seperti dokumen cetak. Indikator “tertulis” ini penting hanya demi proses pembuktian keberadaan keputusan, serta menjadi pelengkap atas indikator-indikator lain.

Melalui Pasal 1 angka 3, UU Administrasi Pemerintahan memperluas bentuk dari keputusan, yaitu keputusan dalam bentuk elektronik. Keputusan elektronik ini memiliki ketentuan sebagai berikut.

• Keputusan elektronik memiliki kekuatan hukum yang sama dengan keputusan tertulis yang bersifat nonelektronik.
• Jika keputusan elektronik dikeluarkan berdasarkan keputusan tertulis, keputusan elektronik harus disampaikan kepada pihak yang dituju.
• Jika keputusan tertulis tidak disampaikan kepada pihak yang dituju, keputusan yang berlaku adalah keputusan elektronik.
• Jika terdapat pertentangan antara keputusan elektronik dan keputusan tertulis, keputusan yang berlaku adalah keputusan tertulis.

Lebih lanjut, melalui Pasal 87, UU Administrasi Pemerintahan juga mengatur bentuk konkrit lain dari keputusan, yaitu sebagai berikut.

• Penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual,
• Keputusan yang dikeluarkan oleh badan dan/atau pejabat tata usaha negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya, dan
• Keputusan yang berlaku bagi warga masyarakat.

Pada indikator ke-2 dari keputusan tata usaha negara, dijelaskan bahwa pihak yang dapat mengeluarkan keputusan tata usaha negara adalah pejabat. Di sini, tidak setiap pejabat dapat mengeluarkan keputusan. Pejabat itu haruslah pejabat di bidang tata usaha negara dan memiliki kewenangan untuk mengeluarkan keputusan berdasarkan peraturan.

Dalam buku berjudul Teori dan Praktik Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara Pasca-Amandemen, Ali Abdullah menyatakan bahwa wewenang pejabat dalam mengeluarkan keputusan berasal dari 3 mekanisme, yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. Mekanisme ini diatur melalui peraturan perundang-undangan yang mengikat pejabat.

Kewenangan pejabat untuk mengeluarkan keputusan tersebut menganut kriteria fungsional. Artinya, kewenangan itu merupakan salah satu penerapan dari fungsi pejabat untuk melaksanakan administrasi pemerintahan. Wewenang itu diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Selanjutnya, oleh karena suatu keputusan dikeluarkan oleh pejabat tata usaha negara, logis untuk menyatakan bahwa isi dari keputusan juga mengandung unsur yang berhubungan dengan tata usaha negara. Inilah alasan mengapa indikator ke-3 muncul.

“Isi” dari keputusan adalah tindakan yang mampu memberikan akibat hukum dalam bidang tata usaha negara. Jelasnya, tindakan itu berasal dari pejabat yang mengeluarkan keputusan, lalu akibat hukum dari tindakan diatur dalam peraturan perundang-undangan bidang tata usaha negara.

Keputusan juga harus berbentuk konkrit, individual, dan final. Konkrit berarti objek dari keputusan adalah sesuatu yang jelas dan memiliki wujud. Individual berarti pihak yang dituju dari keputusan adalah pihak orang perorangan maupun badan hukum, dan bukan masyarakat luas. Final berarti timbulnya keputusan itu secara otomatis memberikan akibat hukum.

“Akibat hukum” dari keputusan adalah keadaan baru bagi pihak yang dituju. Di sini, pihak yang dituju akan memiliki hubungan hukum dengan pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan keputusan. Kedua belah pihak akan mengemban hak dan kewajiban masing-masing berdasarkan apa yang ditentukan dalam keputusan.

Pasal 87 dari UU Administrasi Pemerintahan mengatur perluasan bentuk keputusan tata usaha negara. Menurut pasal tersebut, beberapa bentuk keputusan di bawah ini juga dimaknai sebagai keputusan tata usaha negara.

1. Keputusan dalam bentuk penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual,
2. Keputusan Badan dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya,
3. Keputusan yang diterbitkan berdasarkan ketentuan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik,
4. Keputusan yang bersifat final dalam arti lebih luas,
5. Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum, dan
6. Keputusan yang berlaku bagi Warga Masyarakat.

Dalam bukunya yang berjudul Peradilan Administrasi dan Upaya Administrasi di Indonesia, S. F. Marbun menyatakan bahwa keputusan tata usaha negara memiliki syarat materiil dan syarat formil. Kedua syarat ini sejatinya dapat ditarik dari unsur-unsur keputusan yang diatur dalam UU Administrasi Pemerintahan dan UU PTUN.

Syarat materiil dari suatu keputusan berkaitan erat dengan isi yang ada di dalam keputusan. Di sini, suatu keputusan harus mengandung 2 indikator berikut. Pertama, keputusan itu dikeluarkan oleh otoritas yang berwenang. Kedua, keputusan itu tidak mengandung cacat yuridis.

Kewenangan menurut indikator ke-1 adalah kewenangan dalam lingkup jabatan dan lingkup persoalan. Pada lingkup jabatan, keputusan harus dikeluarkan oleh pejabat yang memiliki jabatan yang sesuai dengan isi keputusan. Pada lingkup persoalan, keputusan harus dikeluarkan oleh pejabat yang, berdasarkan jabatannya, memang memiliki kompetensi atas masalah yang sesuai dengan isi keputusan.

Indikator kewenangan sangat penting terutama dalam penerbitan keputusan yang melibatkan struktur pemerintahan yang kompleks. Di sini, indikator kewenangan menjamin akuntabilitas dari pejabat yang mengeluarkan keputusan.

Cacat yuridis menurut indikator ke-2 terbagi menjadi 3 keadaan, yaitu kesalahan perkiraan (dwaling), penipuan (bedrog), dan pemaksaan. Kesalahan perkiraan terjadi jika isi keputusan tidak sesuai dengan target penerbitan keputusan. Penipuan terjadi jika isi keputusan eksis berdasarkan tipu muslihat tertentu. Pemaksaan terjadi jika keputusan terbit sebab ada tekanan atau intimidasi yang menyerang pejabat pembuat keputusan.

Adapun pada syarat formil, suatu keputusan haruslah terbit dengan teknis yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan, dimulai dari prosedur penyelesaian permohonan atas keputusan hingga implementasi dari keputusan tersebut sesuai tujuan yang tercantum di dalamnya.

Terkadang, pihak tertentu dapat berkeberatan atas suatu keputusan tata usaha negara. Mereka menginginkan agar keputusan itu terdampak oleh upaya apapun dalam bidang administrasi. Pada titik inilah, keputusan tata usaha negara menjadi objek peradilan administrasi.

Sebagai contoh, dalam Putusan Mahkamah Agung No. 446/K/TUN/2022, terdapat keputusan yang dikeluarkan oleh Badan Pertimbangan Aparatur Sipil Negara. Keputusan itu menjatuhkan sanksi pemecatan terhadap seorang aparatur sipil negara. Keputusan itu digugat oleh pegawai yang terdampak dan semula dibatalkan oleh pengadilan di tingkat pertama. Namun, pada tingkat kasasi, putusan tersebut dianulir dan keputusan itu kembali berlaku sehingga pegawai yang terdampak tetap berstatus dipecat.

Pada kasus di atas, keputusan yang dikeluarkan oleh Badan Pertimbangan Aparatur Sipil Negara adalah keputusan tata usaha negara. Keputusan ini digugat oleh pihak yang terdampak, yaitu pegawai yang dipecat. Penggugat menginginkan keputusan itu dibatalkan sehingga ia menempuh proses peradilan administrasi melalui pengadilan tata usaha negara.

Ada lebih banyak kasus yang melibatkan keputusan tata usaha negara sebagai objek peradilan administrasi. Pada intinya, kasus-kasus tersebut berisi keberatan terhadap keputusan yang dikeluarkan oleh pejabat tata usaha negara. Pihak yang keberatan menginginkan keputusan tersebut dibatalkan, dicabut, atau justru diperkuat.

Sebagai catatan, upaya para pihak yang berkeberatan atas suatu keputusan tidak selalu berakhir di PTUN. Beberapa bentuk keberatan dapat diselesaikan oleh pihak yang keberatan bersama dengan pemerintah. Ini terjadi sebab UU Administrasi Pemerintahan mengatur mekanisme prioritas yang mewajibkan setiap pihak yang keberatan atas suatu keputusan, untuk lebih dulu menyampaikan keberatannya kepada pihak pemerintah.

Namun, kita tidak akan membahas mekanisme yang diatur UU Administrasi Pemerintahan tersebut. Di sini, kita akan membahas penyebab timbulnya keberatan atas suatu keputusan tata usaha negara.

Dalam buku berjudul Hukum Administrasi Negara, Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan bahwa keberatan terhadap keputusan dapat timbul sebab adanya ada kekeliruan dalam keputusan tersebut. Kekeliruan ini tidak lepas dari syarat materiil dan syarat formil dari suatu keputusan tata usaha negara. Misalnya, keputusan itu diterbitkan dengan menggunakan prosedur yang bermasalah. Bisa juga keputusan itu memiliki substansi yang merugikan kepentingan masyarakat.

Senada dengan pendapat di atas, dalam buku berjudul Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Dian Aries Mujiburohman berpendapat, keberatan terhadap keputusan taat usaha negara timbul sebab keputusan itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sebagai alternatif, jika tidak terdapat peraturan perundang-undangan yang dapat menjadi tolok ukur untuk menilai keabsahan keputusan tersebut, umumnya pihak yang keberatan akan menguji keputusan itu terhadap dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Lebih lanjut, dalam buku berjudul Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Indroharto menyatakan bahwa suatu keputusan tata usaha negara dianggap bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku jika keputusan itu memiliki beberapa keadaan berikut.

1. Keputusan diterbitkan oleh pejabat yang tidak memiliki kewenangan berdasarkan peraturan perundang-undangan,
2. Keputusan diterbitkan oleh pejabat berdasarkan kewenangannya yang tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan,
3. Keputusan berisi penolakan terhadap permohonan yang diajukan oleh pihak yang berkepentingan sebab pejabat yang menerbitkan keputusan mengira bahwa ia tidak memiliki kewenangan ketika nyatanya kewenangan itu telah diatur dalam peraturan perundang-undangan, dan
4. Keputusan diterbitkan berdasarkan suatu peraturan yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dalam hierarki peraturan perundang-undangan.

Kita juga dapat melihat alasan dari timbulnya keberatan terhadap keputusan tata usaha negara melalui ketentuan-ketentuan dalam UU Administrasi Pemerintahan.

Misalnya, pada Pasal 64 ayat (1) dari UU Administrasi Pemerintahan, diatur bahwa suatu keputusan dapat dicabut jika keputusan itu mengandung cacat substansi, diterbitkan dengan cacat wewenang, atau dikeluarkan berdasarkan prosedur yang tidak sesuai peraturan yang berlaku.

Penjelasan dari pasal tersebut merinci istilah “cacat substansi” ke dalam 4 bentuk keadaan. Pertama, keputusan itu cacat sebab tidak dilaksanakan oleh penerima keputusan sampai batas waktu yang ditentukan. Kedua, keputusan itu cacat sebab memiliki fakta dan syarat hukum yang telah berubah. Ketiga, keputusan itu cacat sebab merugikan kepentingan umum. Keempat, keputusan itu cacat sebab mengandung isi dan tujuan yang saling bertentangan.

Pengaturan lain terdapat dalam Pasal 66 dan Pasal 67 dari UU Administrasi Pemerintahan. Di sini, suatu keputusan dapat dibatalkan jika keputusan itu memenuhi keadaan-keadaan yang sama dengan apa yang diatur dalam Pasal 64 sebagaimana uraian sebelumnya.

Dampak dari keberatan atas suatu keputusan bersifat relatif terhadap proses peradilan administrasi. Jika otoritas terkait menerima keberatan, keputusan itu dapat dibatalkan atau dicabut. Jika otoritas terkait menolak keberatan, keputusan itu justru menjadi diperkuat atau, setidaknya, tetap berlaku kecuali terdapat putusan pada tahap peradilan tertentu yang menetapkan sebaliknya.

Namun, ada beberapa bentuk keputusan yang tidak termasuk dalam keputusan tata usaha negara sehingga keputusan tersebut tidak dapat menjadi objek peradilan administrasi. Hal ini diatur dalam Pasal 2 dari UU PTUN yang telah diubah melalui Pasal 2 dari UU 9/2004. Melalui bukunya yang berjudul Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Yahya Ahmad Zein, dkk. menjelaskan sebagai berikut.

Bentuk pertama adalah keputusan yang merupakan perbuatan hukum perdata. Misalnya, keputusan mengenai masalah jual-beli di antara instansi pemerintah dan badan hukum.

Bentuk kedua adalah keputusan yang merupakan pengaturan yang bersifat umum. Keputusan ini berupa peraturan yang memuat norma hukum dan berlaku mengikat setiap orang.

Bentuk ketiga adalah keputusan yang masih memerlukan persetujuan. Keputusan ini adalah keputusan yang masih memerlukan persetujuan institusional dari instansi atasan atau instansi lain. Alhasil, keputusan ini belum memiliki penetapan.

Bentuk keempat adalah keputusan yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan bidang hukum pidana, seperti Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, dan peraturan lain yang relevan.

Bentuk kelima adalah keputusan yang dikeluarkan atas dasar hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Bentuk keenam adalah keputusan yang berkenaan dengan lembaga Tentara Nasional Indonesia.

Bentuk terakhir adalah keputusan yang dikeluarkan oleh Komisi Pemilihan Umum dan berkenaan dengan hasil pemilihan umum baik di tingkat pusat maupun tingkat daerah.