Amandemen UUD 1945: Penguatan BAKAMLA RI untuk Pertahankan Kedaulatan NKRI

Literasi Hukum – Wacana amandemen UUD 1945 untuk memperkuat Badan Keamanan Laut Republik Indonesia (BAKAMLA RI) mulai mengemuka dalam beberapa waktu terakhir. Hal ini seiring dengan meningkatnya ancaman keamanan maritim di Indonesia, baik dari dalam maupun luar negeri. Lalu bagaimana sih wacana amandemen UUD 1945 ini? yuk simak penjelasan artikel berikut.

Pendahuluan

Indonesia merupakan negara kepulauan terbesar di dunia yang dua pertiga bagian dari keseluruhan wilayahnya merupakan lautan.

Secara geografis Indonesia terletak tepat di tengah-tengah persimpangan antara benua Asia dengan benua Australia dan antara Samudera Pasifik dengan Samudera Hindia. Posisi silang ini menyebabkan wilayah laut Indonesia selalu ramai oleh jalur perdagangan internasional, baik dari dan menuju Indonesia maupun hanya sekadar melintas (atau transit). Keramaian ini lalu berimplikasi terhadap kerawanan pada sejumlah wilayah laut Indonesia, yang kemudian memunculkan terminologi ‘Keamanan Laut’.

Dalam kumpulan tulisannya yang dibukukan dengan judul ‘Persoalan Ekonomi di Indonesia’, Dr. Sumitro Djojohadikusumo menyatakan bahwa “soal keamanan untuk sebagian besar adalah soal perekonomian dan perspektif bagi golongan-golongan masyarakat dalam penghidupan sehari-hari” (Djojohadikusumo, 1951 dalam Djojohadikusumo, 1952) yang berarti bahwa faktor ekonomi merupakan salah satu faktor penentu keamanan, namun pernyataan ini juga memiliki makna bahwa faktor keamanan berkaitan erat dengan faktor ekonomi sehingga dalam menjaga keberlangsungan aktivitas ekonomi di laut, Keamanan Laut perlu menjadi prioritas utama.

Terminologi Keamanan Laut

Adapun terminologi Keamanan Laut didefinisikan sebagai kondisi laut yang aman dan terkendali yaitu bebas dari ancaman kekerasan/kejahatan, pencemaran/perusakan ekosistem, serta pelanggaran hukum (Kurnia, 2017). Terminologi ini sudah mengandung ends (tujuan), means (makna), dan ways (cara) yaitu pengendalian laut sebagai ends, bebas dari ancaman kekerasan/kejahatan dan pencemaran/perusakan ekosistem sebagai means, dan Penegakan Hukum sebagai ways.

Pengendalian Laut menunjukkan suatu negara (dalam hal ini Indonesia) memiliki supremasi terhadap wilayah lautnya. Supremasi ini ditunjukkan dengan terjaganya kelestarian biota/sumber daya laut (bebas dari pencemaran/perusakan ekosistem) dan tetap berlangsungnya aktivitas perdagangan/sea trading dengan baik (bebas dari ancaman kekerasan/kejahatan) hasil akhirnya adalah peningkatan pemasukan devisa negara. Sementara itu untuk mewujudkan supremasi tersebut diperlukan adanya Penegakan Hukum di Laut yang hanya dapat dicapai dengan hadirnya Instansi Penegak Hukum di Laut.

Dalam rangka penegakan hukum di wilayah perairan dan wilayah yurisdiksi dibentuk Badan Keamanan Laut, sebagaimana tertuang dalam Pasal 59 ayat 3 Undang-Undang No. 32 Tahun 2014 tentang Kelautan .

Undang-Undang tersebut merupakan dasar hukum terbentuknya Bakamla (Badan Keamanan Laut) RI yang apabila ditinjau dari sejarah pembentukannya bukan merupakan lembaga yang benar-benar baru dibentuk melainkan penguatan lembaga yang sudah ada sebelumnya, yakni Bakorkamla (Badan Koordinasi Keamanan Laut).

Bakorkamla sendiri terbentuk pada 19 Desember 1972 dengan adanya Surat Keputusan Bersama (SKB) antara Menteri Perhubungan, Menteri Keuangan, Menteri Pertahanan, dan Menteri Kehakiman. SKB ini melahirkan Badan Koordinasi Keamanan Laut (Bakorkamla) yang berfungsi mengkoordinasikan Lembaga – Lembaga yang telah lebih dulu menangani masalah keamanan laut yaitu:

1. Perhubungan Laut (di bawah Menteri Perhubungan)
2. Bea Cukai (di bawah Menteri Keuangan)
3. Imigrasi (di bawah Menteri Kehakiman)
4. TNI AL (di bawah Menteri Pertahanan)

Untuk memperkuat statusnya sebagai lembaga yang berwenang di bidang Keamanan Laut, melalui Keppres No. 81 Tahun 2005, Badan Koordinasi Keamanan Laut (Bakorkamla) diresmikan sebagai suatu lembaga yang mandiri di bawah Menko Polhukam (Sudiro & Jupriyanto, 2022).

Maka Bakamla RI yang ada saat ini merupakan penguatan dari Bakorkamla (setelah menjadi lembaga mandiri) dengan penaikan status Keppres No. 81 Tahun 2005 menjadi Undang-Undang (yakni Undang-Undang No. 32 Tahun 2014).

Namun status Bakamla RI saat ini merupakan lembaga pemerintah non-kementerian yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden melalui menteri yang mengoordinasikannya (Pasal 60 Undang-Undang No. 32 Tahun 2014 tentang Kelautan) yang berarti memiliki kedudukan setara dengan Kementrian.

Hal ini menunjukkan bahwa dalam ranah Keamanan Laut Bakamla RI memiliki posisi tertinggi apabila dibandingkan dengan lembaga-lembaga yang telah ada sebelumnya, yang berada satu tingkat bahkan dua tingkat di bawah Kementrian.

Pakar Hukum Laut Prof. Dr. Mochtar Kusumaatmadja dalam kumpulan tulisannya yang dibukukan dengan judul Bunga Rampai Hukum Laut menyatakan bahwa:

Pelaksanaan tugas-tugas Keamanan Laut (constabulary function at sea) sebaiknya ada di satu tangan saja yang merupakan Bakamla (Badan Keamanan di Laut). Sebagai badan penegakan keamanan kedaulatan di laut ia berbeda dari TNI AL bahwa yang tersebut belakangan ini berfungsi melakukan tugas pertahanan (terhadap serangan dari luar) sedangkan Bakamla adalah penegak keamanan dalam negeri sebagai fungsi pelaksanaan kedaulatan dan hukum yang terbatas pada gangguan dan ketertiban yang bukan merupakan serangan terbuka (oleh negara lain) dari luar  (Kusumaatmadja, 1975 dalam Kusumaatmadja, 1978).

Masih dalam buku yang sama, beliau menyatakan bahwa

bahaya dari penanganan constabulary functions oleh TNI AL secara langsung dan terus menerus dengan peralatan TNI AL adalah bahwa cara demikian akan mengisap terlalu banyak tenaga, waktu, dan anggaran dari TNI AL sebagai satuan pertahanan (defense) yang mau tidak mau akan mengurangi kemampuannya sebagai satuan tempur dalam arti sebenar-benarnya, karena hakikat constabulary functions lain dengan defense functions (Kusumaatmadja, 1977 dalam Kusumaatmadja, 1978).

Kedua pernyataan ini memberikan dua makna, yaitu Bakamla RI sebagai satu-satunya Pelaksana Tugas Keamanan Laut (constabulary function at sea) yang disebut juga sebagai single agent multitasking (SAMT) dan perbedaan antara fungsi Keamanan Laut dengan fungsi Pertahanan.

Permasalahan

Pada pratiknya Undang-Undang No. 32 Tahun 2014 belum sepenuhnya dapat menjadi dasar hukum bagi eksistensi Bakamla RI sebagai Penegak Hukum di Laut.

Undang-Undang tersebut hanya memuat secara jelas perihal pembentukan Bakamla RI (Pasal 59) dan status Bakamla RI sebagai lembaga pemerintah nonkementerian yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden (Pasal 60).

Justru poin yang seharusnya menjadi pembahasan utama yakni Bakamla RI sebagai satu-satunya Pelaksana Tugas Keamanan Laut (constabulary function at sea) yang disebut juga sebagai single agent multitasking (SAMT) dan penjelasan mengenai perbedaan antara fungsi Keamanan Laut dengan fungsi Pertahanan secara eksplisit belum ada.

Bahkan terkait dengan poin pertama, secara fakta hukum justru terdapat tumpang tindih kewenangan antara Bakamla RI dengan lembaga-lembaga yang telah ada sebelumnya, khususnya Kapal Pengawas Laut dan Pantai (KPLP) dan Pengawas Sumber Daya Kelautan dan Perikanan (PSDKP). Meskipun secara struktural Bakamla RI menempati posisi tertinggi (Bakamla RI sejajar dengan Kementrian, PSDKP satu tingkat dan KPLP dua tingkat di bawah Kementrian), kedua lembaga tersebut memiliki dasar hukum yang sejajar yakni Undang-Undang No. 17 Tahun 2008 tentang Pelayaran (KPLP) dan Undang-Undang No. 45 Tahun 2009 tentang Perikanan (PSDKP).  Di Samping itu, kedua undang-undang ini memiliki pasal yang berisan dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2014 (Sudiro & Jupriyanto, 2022).

Namun usaha untuk menyusun undang-undang baru, yaitu undang-undang yang khusus membahas Keamanan Laut (atau bahkan undang-undang khusus Bakamla RI) akan menemui hambatan bila dikaitkan dengan Teori Hierarki Norma Hukum oleh Hans Kelsen yaitu bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata susunan), dalam arti bahwa suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi (Hanafi & Firdaus, 2022).

Teori ini sesuai dengan asas hukum positif yakni Asas Pertingkatan Peraturan Perundang-Undangan yang berbunyi “Lex Superior Derogat Legi Inferiori” (peraturan perundang-undangan bertingkat lebih tinggi mengesampingkan peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah) (Manan, 2004). Hal ini berarti bahwa pada setiap proses penyusunan undang-undang harus mengacu pada Undang-Undang Dasar 1945 yang menempati posisi tertinggi pada Hierarki Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana dinyatakan dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Peraturan Perundang-Undangan Pasal 7 ayat 1.

Permasalahan yang muncul adalah Undang-Undang Dasar 1945 kususnya Bab XII yang membahas Pertahanan Negara dan Keamanan Negara secara eksplisit belum memberikan ruang bagi restrukturisasi sistem keamanan negara termasuk perihal Penegakan Hukum di Laut.

Adapun Bab XII hanya memuat satu pasal yakni Pasal 30 yang sejak amandemen kedua (secara total Undang-Undang Dasar 1945 sudah mengalami amandemen empat kali) memiliki empat ayat. Hasil amandemen ini secara eksplisit belum memberikan ruang bagi restrukturisasi sistem keamanan negara termasuk perihal Penegakan Hukum di Laut. Pada ayat 2 hanya disebutkan: “Kepolisian Negara Republik Indonesia, sebagai kekuatan utama, dan rakyat, sebagai kekuatan pendukung” namun tanpa menyinggung perihal eksistensi lembaga keamanan lainnya di luar Kepolisian Negara Republik Indonesia namun juga berkedudukan sebagai kekuatan utama.

Pada ayat 3 disebutkan pembagian Tentara Nasional Indonesia (sebagai kekuatan utama pertahanan) atas tiga matra yakni Angkatan Darat, Angkatan laut dan Angkatan Udara namun pada ayat 4 hanya disebutkan Kepolisian Negara Republik Indonesia sebagai alat negara yang menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat tanpa menyebutkan eksistensi dan kedudukan lembaga keamanan lainnya (dalam hal ini Lembaga Penegak Hukum di Laut). Maka upaya memperkuat Penegakan Hukum di Laut melalui penguatan regulasi (dalam arti penyusunan undang-undang) akan berpotensi menemui hambatan karena terbentur Undang-Undang Dasar 1945 yang menempati posisi tertinggi pada Hierarki Peraturan Perundang-Undangan.

Permasalahan ini kemudian mendasari adanya wacana amandemen kelima Undang-Undang Dasar 1945 dalam rangka penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut yang menjadi tema penelitian ini. Wacana ini didasari atas keniscayaan bahwa suatu negara mempunyai peraturan dasar negara (konstitusi) yang bersifat dinamis seiring dengan dinamika yang dialami suatu negara sebagai implikasi dari ketidaksempurnaan konstitusi yang dimilikinya (Nugraha, 2018).

Dinamika yang terjadi dalam hal ini adalah perlunya suatu negara (Indonesia) memiliki Lembaga Penegakan Hukum di Laut, sementara itu ketidaksempurnaan konstitusi disebabkan oleh tidak adanya content draft konstitusi yang menjadi dasar perubahan (preliminary) untuk dibahas dan diperdebatkan oleh publik. Content draft yang dimaksud merupakan paradigma yang menjadi kerangka (overview) tentang eksposisi ide-ide kenegaraan yang luas dan mendalam mengenai hubungan negara dengan warga negara (Ahmad & Nggilu, 2019).

Oleh karena itu penelitian ini berfokus pada wacana amandemen kelima Undng-Undang Dasar 1945 sebagai langkah awal penyusunan content draft konstitusi terkait Penegakan Hukum di Laut seiring dinamika yang terjadi di wilayah laut Indonesia.

Wacana Amandemen UUD 1945

Wacana adalah pertukaran ide secara verbal (KBBI Daring). Namun secara hakikat wacana dapat berupa lisan (verbal) maupun tulisan (Muis, 2014) sehingga terdapat dua jenis wacana yakni wacana lisan dan wacana tulis (Widiatmoko, 2015).

Maka makna penyebutan ‘wacana amandemen kelima Undang-Undang Dasar 1945 yaitu bahwa penelitian ini merupakan penyampaian ide atau gagasan secara tertulis mengenai kemungkinan dilakukannya amandemen kelima Undang-Undang Dasar 1945 dalam rangka upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut yang bertujuan mewujudkan Tujuan Bernegara Indonesia.

Hal ini dapat dinyatakan dengan terminologi ends, means, dan ways yaitu Tujuan Bernegara Indonesia sebagai ends, upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut sebagai means, dan Amandemen Kelima Undang-Undang Dasar 1945 sebagai ways.

Mekanisme Amandemen UUD 1945

Adapun mekanisme perubahan (amandemen) Undang-Undang Dasar 1945 dinyatakan dalam Undang-Undang Dasar 1945 Bab XVI Pasal 37 ayat 1-5 (ketentuan inipun merupakan hasil amandemen yakni amandemen keempat). Usul perubahan (amandemen) pasal-pasal Undang-Undang Dasar 1945 dapat diterima apabila diajukan oleh minimal sepertiga dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Adapun anggota MPR berjumlah 711 orang yang terdiri dari 575 orang anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan 136 anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Berdasarkan komposisi ini dapat dilakukan pemetaan terhadap jumlah anggota DPR maupun DPD yang memiliki urgensi terhadap upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut atau terhadap upaya Penegakan Hukum di Laut.

Berdasarkan asumsi (yang dilakukan secara mandiri oleh penulis) mengenai beberapa Komisi (untuk DPR) dan Provinsi (untuk DPD) yang memiliki urgensi langsung terhadap Penegakan Hukum di Laut, diperoleh presentase jumlah anggota DPR dan DPD yang memiliki urgensi terhadap Penegakan Hukum di Laut tersebut yaitu 37,27%. Angka ini (37,27%) lebih besar daripada bilangan sepertiga (sekitar 33,33%) sehingga apabila 37,27% anggota MPR ini secara bersama-sama mengusulkan perubahan pasal 30 Undang-Undang Dasar 1945 terkait dengan Penegakan Hukum di Laut, usulan tersebut memenuhi syarat untuk diagendakan dalam Sidang MPR (menurut Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 37 ayat 1). Mekanisme berikutnya dilaksanakan menurut ketentuan yang berlaku yakni Sidang harus dihadiri minimal dua pertiga anggota MPR dan disetujui oleh minimal 50%+1 dari seluruh anggota MPR.

Penutup

Sebagai penutup dinyatakan kesimpulan dari artikel ini yakni sebagai berikut:

1. Wacana amandemen kelima Undang-Undang Dasar 1945 dalam rangka upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut yang bertujuan mewujudkan Tujuan Bernegara Indonesia dapat dinyatakan dengan terminologi ends, means, dan ways yaitu Tujuan Bernegara Indonesia sebagai ends, upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut sebagai means, dan Amandemen Kelima Undang-Undang Dasar 1945 sebagai ways.
2. Usul perubahan (amandemen) pasal-pasal Undang-Undang Dasar 1945 (terkait Penegakan Hukum di Laut) dapat diterima apabila diajukan oleh minimal sepertiga dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), yaitu anggota DPR (perkomisi) maupun DPD (perdaerah) yang memiliki urgensi terhadap upaya penguatan Bakamla RI sebagai Lembaga Penegak Hukum di Laut atau terhadap upaya Penegakan Hukum di Laut. Mekanisme berikutnya yaitu Sidang harus dihadiri minimal dua pertiga anggota MPR dan disetujui oleh minimal 50%+1 dari seluruh anggota MPR.
3. Apabila dihitung, presentase jumlah anggota DPR dan DPD yang memiliki urgensi terhadap Penegakan Hukum di Laut tersebut adalah 37,27%. Angka tersebut lebih besar daripada bilangan sepertiga (sekitar 33,33%) sehingga apabila 37,27% anggota MPR ini secara bersama-sama mengusulkan perubahan pasal 30 Undang-Undang Dasar 1945 terkait dengan Penegakan Hukum di Laut, usulan tersebut memenuhi syarat untuk diagendakan dalam Sidang MPR