Literasi Hukum - Dalam lanskap intelektual pendidikan tinggi hukum, penulis menyadari bahwa studi mengenai hukum tata negara darurat masih menjadi diskursus yang kurang populer untuk dibahas secara mendalam pada pendidikan tinggi hukum. Begitu juga dalam arena riset, kajian terhadap hukum tata negara darurat masih cenderung belum banyak mendapat perhatian khusus oleh para sarjana (ahli hukum) kontemporer. Fokus perhatian cenderung terpaku untuk memahami konfigurasi hukum tata negara dalam tatanan (kondisi) normal. Meskipun demikian, tidak dapat disangkal bahwa UUD NRI 1945 telah mengadopsi 2 (dua) tipe hukum tata negara yakni: pertama, penggunaan kekuasaan negara dalam keadaan normal; dan kedua, penggunaan kekuasaan negara dalam keadaan abnormal (darurat). Dalam literatur global yang berkembang disebut sebagai constitutional dualism sebagaimana pandangan ini dipelopori oleh Profesor Hukum asal Amerika Serikat yakni Bruce Ackerman. Selanjutnya merujuk pada pengaturan yang bernuansa darurat, UUD NRI 1945 mengaturnya dalam Pasal 12 yang berbunyi: “Presiden menyatakan keadaan bahaya. Syarat­syarat dan akibatnya keadaan bahaya ditetapkan dengan undang­undang”. Lebih lanjut, dalam Pasal 22 ayat (1) berbunyi: “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang­undang”. Keberadaan 2 (dua) norma konstitusional ini membentuk simpul pemikiran yang menarik untuk dikaji tentang makna kedaruratannya. Maka wajar apabila muncul pertanyaan yang mengusik nalar hukum, yakni: apakah kedua ketentuan (Pasal 12 dan Pasal 22) identik? Selanjutnya, apakah karakter kegentingan yang memaksa sebagai latar belakang ditetapkannya Perpu sebanding (ekuivalen) dengan peraturan penguasa darurat (keadaan bahaya)? Kedua pertanyaan inilah yang akan fokus dijawab oleh tulisan ini.

Dinamika Pemaknaan Kedaruratan Perpu

Dalam siklus ketatanegaraan, harus diakui hingga saat ini pemaknaan terhadap frasa kegentingan yang memaksa belum menjelma menjadi kesepahaman tunggal. Terminologi ini tetap menjadi medan dialektika yang panas sekaligus tajam di antara para pemikir hukum tata negara—khusus saat memaknainya sebagai latar belakang penetapan Perpu. Dalam ranah akademik dan praktik ketatanegaraan, diskursus ini terus melahirkan dikotomi. Di satu sisi, terdapat pandangan yang menempatkan kegentingan yang memaksa identik dengan konsep keadaan darurat—yakni situasi abnormal yang mengancam stabilitas negara dan mengharuskan respon luar biasa. Namun di sisi lain, sebagian ahli secara tegas memisahkan 2 (dua) konsep tersebut dengan menekankan bahwa kegentingan memaksa merupakan keadaan normal, sehingga tidak identik dengan keadaan bahaya sebagai instrumen hukum darurat berdasarkan Pasal 12 UUD NRI 1945. Tentu satu pertanyaan krusial tak pelak mengemuka: mengapa dikotomi tersebut lahir dan terus berdenyut dalam diskursus hukum tata negara? Penulis memandang bahwa akar dari perpecahan tafsir ini setidaknya bermula dari fondasi konstitusional itu sendiri: Pertama, konstitusi UUD 1945 benar-benar diuji, selain disusun dengan waktu yang amat terbatas serta terburu-buru karena harus segera mewujudkan kemerdekaan Indonesia dan setelah status kemerdekaan didapat, UUD 1945 masih perlu menjalani berbagai fase sebelum bertransformasi menjadi konstitusi permanen, hal ini ditandai saat UUD 1945 berganti jubah menjadi Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950. Dalam kedua konstitusi tersebut, pengaturan Perpu bertransformasi menjadi ‘Undang-Undang (UU) Darurat’, hal ini berarti Perpu diasosiasi sebagai UU Darurat dengan tujuan untuk mengantisipasi keadaan negara yang tidak normal atau darurat/bahaya, dan membutuhkan peraturan setingkat UU. Namun demikan, Dua konstitusi tersebut tidak berjalan lama karena melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Soekarno memberlakukan kembali UUD 1945 yang memberi implikasi perubahan status pada UUD 1945 menjadi konstitusi permanen serta otomatis mengaktifkan kembali ketentuan tentang Perpu dan mendelegitimasi nomenklatur UU Darurat yang pernah terekam dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950. Kedua, secara redaksional, Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 dalam naskah sebelum amandemen pernah memuat penjelasan, yaitu: “Pasal ini mengenai noodverordeningsrecht Presiden. Aturan ini memang perlu diadakan agar supaya keselamatan negara dapat dijamin oleh pemerintah dalam keadaan yang genting, yang memaksa pemerintah untuk bertindak lekas dan tepat”. Istilah noodverordeningsrecht sendiri diartikan dalam bahasa Inggris sebagai clear and present danger, yaitu situasi bahaya yang terang benderang dan memaksa. Dari pengertian tersebut, seakan membawa pada pemikiran jika Pasal 22 adalah residu dari pengaturan dalam Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950 yang kental nuansa alarm darurat dan ketergesaan. Namun setelah rangkaian amandemen UUD 1945 (1999-2002) dilakukan, perubahan fundamental terjadi, UUD NRI 1945 (pasca amandemen) tidak lagi memuat ketentuan penjelasan, dengan demikian menciptakan ‘ruang kosong’ terkait pemaknaan terhadap kegentingan yang memaksa. Ketiga, munculnya ruang kosong tersebut kemudian mendorong Mahkamah Konstitusi (MK) memberikan tafsir konstitusional melalui Putusan No. 138/PUU-VII/2009 yang didasari adanya permohonan pengujian Perpu No. 4 Tahun 2009 tentang Perubahan Atas UU No. 30 Tahun 2002 tentang KPK. Dalam Putusan tersebut, MK memberikan tafsir maksud dari kegentingan yang memaksa sebagai dasar Presiden menetapkan Perpu yaitu: 1) Adanya keadaan kebutuhan yang mendesak untuk menyelesaikan permasalahan hukum secara cepat berdasarkan UU; 2) UU yang diperlukan belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, ataupun ada UU, tetapi tidak memadai; 3) kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi melalui pembentukan UU secara tata cara biasa dikarenakan membutuhkan waktu yang cukup lama sedangkan kegentingan yang memaksa tersebut membutuhkan kepastian untuk diselesaikan.

Meluruskan Makna Ihwal Kegentingan yang Memaksa atas Perpu

Uraian sebelumnya telah menggambarkan jika tafsiran terhadap maksud kedaruratan (ihwal kegentingan yang memaksa) sebagai dasar penetapan Perpu oleh Presiden seolah tidak pernah benar-benar tunggal, jejak perjalanan historis pengaturan Perpu melalui rezim Konstitusi RIS 1949 dan UUDS 1950, berperan cukup besar untuk menciptakan makna kedaruratan yang luas terhadap ihwal kegentingan memaksa. Dari titik ini, tidak mengherankan apabila beberapa ahli hukum sering mengasosiasikan kegentingan yang memaksa dengan state of emergency dalam pengertian luas—mencakup darurat sipil, darurat militer, hingga bencana alam. Pemahaman ini membuat perbedaan antara Pasal 12 dan Pasal 22 tampak buram hingga saat ini. Oleh karenanya, dengan tegas tulisan ini bermaksud meluruskan paradigma terhadap kegentingan yang memaksa sebagai dasar menetapkan Perpu dengan berpijak pada Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009 sebagai landasan final. Putusan tersebut hadir layaknya sorotan cahaya yang mendobrak kekaburan, karena MK melalui tafsir konstitusionalnya menerangkan jika ihwal kegentingan yang memaksa untuk menetapkan Perpu oleh Presiden hanya pada arena ‘kedaruratan Hukum’ dengan 3 (tiga) indikator: Pertama, ‘kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat’, Kedua, ‘kekosongan hukum’, ‘hukum tidak memadai’, dan Ketiga, ‘Tidak tersedia waktu cukup untuk membentuk hukum secara prosedur biasa’. Berkaca pada pertimbangan Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009 di atas, hakim MK tidak menyamakan kegentingan yang memaksa dengan keadaan bahaya. Dari pertimbangan putusan a quo, penulis dapat memaknai jika Perpu ditetapkan sebagai produk hukum dalam keadaan normal, bukan produk hukum dari situasi abnormal yang mengharuskan tindakan eksekutif bersifat represif seperti dalam state of emergency. Dengan demikian, Perpu lahir dalam ruang ketatanegaraan karena proses legislasi prosedur biasa tidak berdaya menjawab kebutuhan hukum dengan tepat waktu, hal ini berarti ukurannya adalah percepatan pembentukan akibat kemendesakan/kegentingan waktu yang dinilai sepenuhnya melalui optik subjektivitas Presiden untuk mengeluarkan produk Perpu atau tidak. Lebih jauh, argumentasi di atas dapat dikuatkan dengan pemikiran Jimly Asshiddiqie yang turut mengembangkan pemikiran tentang hukum tata negara daruat dalam dimensi Perpu—dengan menyatakan “kegentingan yang memaksa” bukanlah darurat dalam pengertian darurat keadaan atau militer, melainkan lebih pada urgensi hukum. Sehingga fokusnya adalah kedaruratan hukum (UU) yang timbul akibat kosongnya hukum dan tidak memadainya hukum, oleh karena itu memerlukan percepatan untuk membentuk dan memberlakuan hukum agar menciptakan kepastian. Pendapat populer pada konteks yang sama juga dikemukakan oleh John Ferejohn dan Pasquale Pasquino, dalam tulisannya The Law of the Exception: A Typology of Emergency Powers (2004), yang membedakan antara 2 (dua) jenis kekuasaan darurat yaitu: “administrative emergency powers” dan “constitutional dictatorship”. Dalam kerangka ini, Perpu berada dalam kategori yang pertama, yakni kewenangan administratif darurat yang masih tunduk pada sistem hukum dan pengawasan legislatif. Sementara itu, keadaan bahaya berpotensi mengarah pada bentuk kedua, yakni kediktatoran konstitusional—keadaan di mana aturan hukum ditangguhkan demi menyelamatkan negara. Menurut Ferejohn, administrative emergency powers harus tetap berada dalam kendali norma hukum yang bisa diuji dan diawasi. Perpu dalam konteks ini, tunduk pada pengujian politik (persetujuan DPR) yaitu berlaku sementara hingga masa persidangan DPR untuk mengajukan RUU dan selanjutnya menjadi UU permanen (jika disetujui DPR). Pada akhirnya, Hukum Tata Negara Darurat merekam makna ‘darurat’ sebagai sesuatu yang khusus dari persoalan hukum dalam konteks ketatanegaraan. Latar belakang lahirnya hukum tata negara darurat banyak difahami sebagai akibat situasi atau keadaan dalam suatu negara yang dianggap tidak biasa/normal. Namun kekhususan pemikiran hukum tata negara darurat kenyataannya telah berkembang tidak hanya pada konteks keadaan bahaya, melainkan juga kegentingan yang memaksa. Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009 telah melakukan koreksi historis, sehingga memberikan afirmasi bahwa Perpu merupakan respon terhadap kegentingan yang memaksa sebagai ekspresi dari kedaruratan hukum dalam keadaan normal, oleh karena itu hanya waktu menjadi tantangan. Dengan demikian, keputusan diambil tanpa DPR karena sistem legislasi tidak berdaya menjawab panggilan hukum yang mendesak. Berikutnya, ke depannya Presiden perlu benar-benar cermat memperhatikan dan mempertimbangkan keutamaan syarat menetapkan Perpu sebagaimana Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009, hal ini menjadi penting agar Perpu tetap menjadi produk hukum yang ditetapkan sesuai hakekatnya, yaitu dilandasi karena kegentingan aturan (hukum), bukan kegentingan keadaan (darurat).