Diskresi Kebijakan dan Konsekuensi Ekonomi: Keniscayaan dalam Kasus Tom Lembong

Setiap diskursus mengenai kebijakan publik harus berangkat dari satu postulat fundamental: kebijakan ekonomi yang bersifat alokatif secara inheren akan menciptakan distribusi keuntungan. Dalam kasus Tom Lembong, kebijakan impor gula yang ia ambil bertujuan untuk menjamin stabilitas pasokan bahan baku bagi industri makanan dan minuman. Secara logis dan niscaya, kebijakan ini akan memberikan benefice atau keuntungan kepada perusahaan importir swasta yang mendapatkan izin. Keuntungan ini bukanlah anomali, melainkan konsekuensi wajar dari bekerjanya fungsi negara.

Oleh karena itu, pertanyaan yuridis yang relevan dalam kasus Tom Lembong bukanlah "apakah kebijakannya menguntungkan korporasi swasta?", sebab jawabannya sudah pasti "ya". Pertanyaan yang benar adalah "apakah keuntungan yang diterima korporasi tersebut merupakan tujuan (oogmerk) dari sebuah persekongkolan jahat yang didasari oleh niat batin (mens rea) Tom Lembong yang koruptif?". Tanpa pembedaan ini, maka setiap menteri yang kebijakannya melibatkan pihak swasta akan selalu dapat dipidana.

Dekonstruksi Dakwaan: Fallacy dalam Memandang Pilihan Instrumen sebagai Delik

Konstruksi dakwaan terhadap Tom Lembong yang mempersoalkan pilihan antara BUMN dan swasta sebagai pelaksana kebijakan mengandung cacat yuridis yang fundamental. Dakwaan ini menyasar inti kewenangan diskresi pejabat (freies Ermessen). Untuk komoditas yang dipersoalkan—gula kristal mentah (GKM)—Permendag 117/2015 tidak mewajibkan impor dilakukan secara eksklusif oleh BUMN; perusahaan swasta pemegang Angka Pengenal Importir Produsen (API-P) boleh mengimpor GKM sepanjang seluruh volume diproses di fasilitasnya sendiri, dilarang diperjualbelikan kembali, dan setiap impor harus memperoleh Persetujuan Impor (PI) dari Menteri Perdagangan. Dalam perkara ini, Kementerian Perdagangan menugasi BUMN PT Perusahaan Perdagangan Indonesia (PPI) bekerja sama dengan delapan pabrik gula swasta untuk mengolah GKM menjadi gula kristal putih, dan Tom Lembong menerbitkan PI kepada kedelapan perusahaan tersebut sebagai bagian dari kebijakan percepatan dan efisiensi pasokan. Keputusan melibatkan swasta—selama mematuhi syarat API-P, penggunaan internal, dan larangan penjualan—merupakan pilihan strategis dalam koridor beleidsvrijheid yang diakui Pasal 24 UU 30/2014; memidanakan kebijakan ini berarti mempersempit ruang kebebasan pejabat yang justru dijamin oleh hukum administrasi.

Secara analogis, dalam hukum korporasi, dikenal doktrin Business Judgment Rule. Doktrin ini memberikan imunitas bagi direksi atas kerugian bisnis, selama keputusan diambil dengan itikad baik. Jika direksi perusahaan saja dilindungi, maka secara a fortiori (lebih kuat lagi alasannya), Tom Lembong seharusnya dilindungi oleh doktrin serupa yang dapat Penulis sebut sebagai Policy Judgment Rule. Ia harus diberi ruang untuk mengambil risiko kebijakan tanpa dihantui ancaman pidana, selama jaksa tidak dapat membuktikan bahwa keputusannya dilandasi oleh mens rea yang koruptif. Tentu, standar akuntabilitas pejabat publik tinggi, namun akuntabilitas tersebut tidak berarti mengebiri keberanian mengambil risiko kebijakan yang diperlukan demi kepentingan umum. Doktrin ini tidak memberikan kekebalan absolut, melainkan perlindungan terhadap keputusan yang diambil dengan itikad baik.

Unsur Mens Rea: Membedakan Beban Pembuktian Pasal 2 dan Pasal 3

  • Mens Rea dalam Pasal 2: Kesengajaan Tanpa "Tujuan"Berbeda dengan Pasal 3 yang secara eksplisit menyebut "dengan tujuan", Pasal 2 UU Tipikor tidak mencantumkan frasa tersebut. Ketiadaan frasa ini seringkali disalahartikan sebagai pintu untuk meniadakan kewajiban pembuktian mens rea sama sekali. Namun, penafsiran ini keliru. Sebagaimana ditegaskan dalam berbagai doktrin dan yurisprudensi, termasuk Keterangan Ahli dalam Putusan MK No. 25/PUU-XIV/2016, Pasal 2 tetap mensyaratkan adanya kesengajaan (dolus).Perbedaannya tidak terletak pada ada atau tidaknya kewajiban membuktikan kesengajaan, melainkan pada corak kesengajaan yang harus dibuktikan. Untuk Pasal 2, penuntut umum tidak terkunci pada satu corak saja. Jaksa dapat membuktikan salah satu dari tiga bentuk kesengajaan: (1) Kesengajaan sebagai Maksud (dolus directus), di mana pelaku memang bertujuan memperkaya; (2) Kesengajaan sebagai Kepastian (dolus necessarius), di mana pelaku sadar perbuatannya pasti akan memperkaya; atau (3) Kesengajaan sebagai Kemungkinan (dolus eventualis), di mana pelaku sadar ada kemungkinan/risiko perbuatannya akan memperkaya, dan ia menerima risiko itu.Dalam kasus Tom Lembong, jika didakwa dengan Pasal 2, jaksa tidak harus membuktikan bahwa tujuan utama Tom Lembong adalah memperkaya korporasi swasta. Namun, jaksa tetap wajib membuktikan bahwa Tom Lembong setidaknya menyadari adanya kemungkinan besar (dolus eventualis) bahwa kebijakannya akan memperkaya korporasi tersebut secara tidak wajar dan merugikan negara, namun ia tetap meneruskan kebijakannya.
  • Unsur "Dengan Tujuan..." dalam Pasal 3 sebagai Dolus DirectusInilah benteng pertahanan yuridis yang paling fundamental. Untuk membuktikan Pasal 3, jaksa tidak cukup hanya menunjukkan bahwa kebijakan Tom Lembong de facto menguntungkan pihak swasta. Jaksa memiliki beban pembuktian yang sangat berat untuk menunjukkan bahwa tujuan utama Tom Lembong saat menandatangani persetujuan impor itu adalah untuk memperkaya korporasi tersebut. Tanpa adanya bukti aliran dana kepada Tom Lembong, komunikasi rahasia yang menunjukkan adanya persekongkolan, atau bukti quid pro quo lainnya, maka unsur "dengan tujuan" ini secara yuridis tidak terpenuhi. Menyamakan 'tujuan' (dolus directus) dengan 'kesadaran akan kemungkinan' (dolus eventualis) adalah kekeliruan fatal.